Hur vi får mer interoperabilitet i Europa

Anförande hållet av Neelie Kroes, EU:s kommissionär för konkurrensfrågor, vid Open Forum Europe 2010 Summit: "Openness at the heart of the EU Digital Agenda" i Bryssel, 10 juni 2010.

Nedan finner du vår inofficiella men noggranna översättning till svenska.
Originalet på engelska finns här.


Mina damer och herrar,

För precis två år sedan talade jag om interoperabilitet och standarder här i Bryssel. Några av er var säkert här då, eller så har ni läst vad jag sade. För er andra kommer här en kort sammanfattning:

  1. Interoperabilitet främjar konkurrens, och det behöver vi mer av.
  2. För att apparater och tillämpningar ska vara interoperabla - för att de skall fungera tillsammans - så måste alla berörda parter enas om ett gemensamt sätt att "göra saker" på.
  3. Formella standarder är ett sätt att nå det målet.
  4. Mer insyn i formell standardisering kan leda till mer effektiva resultat.
  5. Offentliga och privata inköpare av teknik bör vara smarta och bygga sina system så mycket som möjligt på standarder som alla kan använda och implementera utan restriktioner: detta är bra i det stora hela eftersom det befrämjar konkurrens mellan leverantörer och förhindrar inlåsning till en viss leverantör.

Med andra ord, som jag sade då: att välja öppna standarder är ett mycket klokt affärsmässigt beslut.

Det talet gav ett övergripande perspektiv på mitt arbete om konkurrensfrågor. I dag måste jag tillämpa de tankarna på ett mer konkret sätt, som den person som har föreslagit "den digitala agendan för Europa". Även om hela kommissionen är ansvarig för dess genomförande så förväntar jag mig att intresserade parter mestadels kommer att vända sig till mig för att kräva framsteg - och det gör de rätt i.

Låt mig därför förklara vad jag har tänkt mig när det gäller interoperabilitet och standarder. Det är inte min avsikt att få folk att höja på ögonbrynen i dag, men jag ber inte om ursäkt om jag får den reaktionen. I min ålder håller man inte igen!

Jag börjar med en bekännelse: Jag är fortfarande en stark anhängare av öppna standarder. Jag tror på öppenhet, och jag tror på att leva som man lär.

Några tycker att "öppna standarder" är ett befläckat begrepp som inte bör användas utan en allmänt accepterad definition. Andra beter sig som om ett policydokument som inte nämner "öppna standarder" automatiskt skulle sakna värde. Min ståndpunkt befinner sig mittemellan dessa: jag tror inte att nyckelord kan ersätta policy. Vad än etiketterna må vara så är det innehållet som räknas. Jag skulle vilja uppmana alla intressenter att fokusera på innehållet i paketet snarare än omslaget.

När man utvecklar en faktisk policy för europeisk standardisering är det viktigt att börja med en grundläggande fråga. Vad är en standard? Hur ser en standard ut?

Nästan alltid så består en standard av en specifikation; ett dokument som beskriver och definierar egenskaperna som en apparat eller en process eller ett objekt måste ha för att vara en implementation av standarden. När det gäller en formell standard så skapas specifikationen av en standardiseringsorganisation enligt en väldefinierad process. Processen skall till exempel vara öppen och tillåta insyn och medge att alla intressenter deltar, inte minst för att försäkra sig om att den resulterande standarden får genomslag och accepteras på marknaden.

Men en standard är bara av begränsat värde för interoperabilitet innan många leverantörer använder den som ett byggblock i sina proukter.

Tänk er två konkurrerande standarder som båda är tekniskt sett utmärkta för en viss uppgift, men som skiljer sig åt vad gäller begränsningarna för implementatörer. Vilken av dessa två standarder tror ni kommer att implementeras och användas mer, även för oförutsedda ändamål? Den som man kan ladda ner från en webbsida och som kan implementeras utan restriktioner? Eller den som man måste köpa, som är begränsad till vissa användningsområden och som kräver att man betalar royalties för patent och upphovsrätt?

Svaret är uppenbart. Och det är därför som alla som bryr sig om interoperabilitet borde bry sig om de ekonomiska villkoren för att använda standarder, liksom de indirekta begränsningar som läggs på tredje part: ju färre restriktioner desto bättre.

I verkligheten finns det olika grader av öppenhet mellan de två ytterligheter jag skisserat. På samma sätt finns det en mångfald av tekniska specifikationer som rör interoperabilitet. De varierar från sådana som utgör formella standarder via fria och öppet tillgängliga specifikationer, upp till information som hålls hemlig. För att täcka alla dessa aspekter har jag föreslagit fem huvudsakliga åtgärder i den digitala agendan för Europa för att:

  • få fler och bättre standarder erkända och skapade i Europa
  • dra bättre nytta av dessa standarder, och
  • förbättra interoperabiliteten där standarder saknas.

Så, hur skall vi erkänna och skapa fler och bättre standarder i Europa?

För det första så behöver vi verkligen förändra hur IT-standarder hanteras i Europa. Både interna reflektioner i kommissionen och en bred allmän konsultation har visat att det europeiska ramverket för standardisering är ur fas med snabbrörliga tekniska marknader. I det sammanhanget har jag ett nära samarbete med min kollega, vice ordförande Tajani. Vid nästa årsskifte kommer kommissionen att lägga fram de nödvändiga förslagen för att reformera det europeiska standardiseringssystemet. Några särskilda nyckelreformer kommer att vara av speciell betydelse för IT-sektorn.

De standarder som står bakom den digitala världen skapas av ekonomiska aktörer. I Europa är det bara ETSI (The European Telecommunications Standards Institute, ö.a.) som låter dessa aktörer medverka direkt i standardiseringsarbetet. Ett negativt resultat av detta är att standarder som ligger till grund för den begynnande universella kommunikationsplattformen, Internet och World Wide Web - inklusive standarder för dataformat - skapas på annat håll i världen.

Detta ställer dessa standarder, av vilka många är sant öppna - det vill säga de innehåller inte några restriktioner för implementatörer - i ett underläge gentemot europeiska standarder när det kommer till lagstiftning eller offentlig upphandling. Till exempel tror jag att vi skulle ha sluppit några onödiga strider om dokumentfilformat i offentliga myndigheter under de senaste åren om det redan hade funnits en europeisk standard tillgänglig för dokumentformat.

Att reformera det europeiska ramverket för IT-standardisering är ett enkelt sätt att jämställa relevanta standarder från icke-traditionella standardiseringsorganisationer med europeiska standarder när det gäller att uppnå interoperabilitet. Jag tänker här på organisationer som World Wide Web Consortium, OASIS och liknande forum och konsortier. Det här kan göras genom en särskilt snabb behandling av deras standarder i en process som sköts av en traditionell europeisk standardiseringsorganisation som ETSI, eller genom att man bedömer hur dessa andra organisationer uppfyller vissa kriterier, särskilt i fråga om öppenhet, konsensus, balans och insyn.

För det andra måste vi ta tillvara alla möjligheter att uppmuntra lämpliga regler för att i förväg öppet redogöra för väsentliga patent och licensieringsvillkor i standardiseringsarbete.

Jag har inget emot att patent och upphovsrättsliga frågor ("intellectual property") tas med i standardiseringsarbetet, men de måste redovisas öppet. Vilken ekonom som helst skulle tala om för oss att vi bara kan ta ett rationellt beslut mellan olika åsikter om vi kan jämföra deras fördelar och deras kostnader. Och, det inser vi allihop, att bestämma FRAND ("Fair, Reasonable and Non-Discriminatory", rättvisa, rimliga och icke-uteslutande) priser är en svår uppgift där kloka människor ofta är oense. Insyn är därför i allas intresse - alternativen är det inte. Varför riskera en rättsprocess? Varför skapa en standard utan att känna till vad det kostar att implementera den?

I vissa fall är valet av en viss teknik i en standard uppenbar om det saknas tekniska alternativ. Kostnader och licensieringsvillkor är mindre relevanta i de fallen. Men i de flesta fall finns det konkurrerande alternativ, och då är det helt klart klokt att ta hänsyn även till sådan information.

Kommissionen har redan tagit ett viktigt steg genom att skissera nya riktlinjer för att tillämpa antitrustreglerna i EU:s ramavtal på brett förankrade överenskommelser för att främja en effektiv och konkurrenskraftig standardiseringsprocess som är skyddad mot missbruk. Arbetsdokumentet, som just nu ligger ute på remiss för allmänhetens kommentarer, förlitar sig på de väl etablerade koncepten icke-uteslutning, insyn och tillgänglighet, och anger de minimikrav som skiljer standardisering från en kartell.

Men jag vill göra mer än så.

Några standardiseringsorgan har redan ex-ante-regler om öppenhet (regler om att öppet redovisa patent och liknande i förväg, ö.a.), så varför har inte alla det? Enligt min åsikt är det här är en fråga om effektivitet. Och självklart, för effektivitetens skull, när kommissionen ålägger standardiseringsorgan att fastställa en standard så borde man vara mer krävande vad gäller standardiseringsprocessen, för att säkerställa att standarderna blir mindre krävande när det kommer till att implementera dem. Man kan också tänka sig att locka andra standardiseringsorgan att införa sådana regler, till exempel genom att ge deras resultat en mer fördelaktig behandling när de skall godkännas som europeiska standarder. Slutligen, varför inte låta den offentliga finansieringen av standardiseringsorgan vara knuten till att det finns goda ex-ante-regler?

Låt mig avrunda den här punkten med att göra en sak fullständigt klar: vi vill göra standardisering effektivare, inte krångligare. Vi vill inte ha likadana regler överallt: vi vill ha smarta regler som anpassas till sina respektive fält. Standardisering för interoperabilitet hos programvara är inte samma sak som att skapa en standard för, säg, digital-TV eller mobiltelefoni. Vi skall ha rätt regler för rätt sammanhang. Standardiseringsreformen jag pratade om innan och den pågående remissen för förslaget till riktlinjer för samarbeten på tvären kommer att leda till vidare diskussioner om ex-ante-framläggning i standardiseringsorgan. Jag är övertygad om att redan en mer synlig roll för standardisering i forum och konsortier i Europa kommer att leda till många förbättringar på den fronten.

OK, nu har vi tagit hand om standarderna: de skall finnas och vara tillgängliga. Men vad kan vi göra för att försäkra oss om att de används klokt?

För det tredje så vill vi hjälpa IT-upphandlare att undvika missade tillfällen. Tillsammans med kommissionär Barnier och vice ordförande Tajani skall vi dra upp detaljerade riktlinjer om hur man skall analysera en teknikköpares behov för att dra bäst nytta av IT-standarder när man gör en upphandling. Detta är en komplicerad uppgift där marknadsläget, aktuella krav och framtida utveckling måste vägas in noggrant. Jag är säker på att många av er kan vittna av egen erfarenhet att offentliga myndigheter har väldigt varierande kunskaper när det gäller de här aspekterna på upphandling. Många myndigheter har funnit sig oavsiktligen låsta till proprietär teknik i decennier.

Efter en viss punkt har det ursprungliga valet blivit så inrotat att alternativ riskerar att bli systematiskt ignorerade, oavsett den potentiella nyttan. Detta är ett slöseri med offentliga medel som de flesta myndigheter inte längre har råd med.

Det är ännu värre när sådana val medför att man dessutom slösar med privata medel. Det händer när myndigheternas beslut tvingar medborgare att köpa specifika produkter (snarare än vilken produkt som helst som följer en tillämplig standard) för att använda en offentlig tjänst. Det kan vara era barns skola som insisterar på användandet av ett specifikt ordbehandlingssystem, eller ert skatteverks onlineformulär som kräver en specifik webbläsare.

Om ni har andra konkreta exempel som ni kan dela med er av, tveka inte att skicka dem till mig. Jag vill vara säker på att den här vägledningen blir så handfast som möjlig.

För det fjärde: Kommissionens vice ordförande Šefčovič och jag vill sätta i verket ett nytt europeiskt ramverk för interoperabilitet (European Interoperability Framework, EIF). Den existerande versionen av EIF är inte alls dålig, tvärtom. Den anger till och med en rad kriterier för "öppna standarder" i samband med gränsöverskridande e-myndighetstjänster. Emellertid har vårt arbete med medlemsstaterna genom ISA-programmet och dess föregångare gjort det tydligt att det finns en möjlighet att ytterligare förbättra interoperabiliteten mellan olika slags offentlig administration.

Denna andra version av EIF förväntas antas på kommissionskollegiets nivå, och kommer därför med rätta att uppfattas ha en högre status och vara viktigare än EIF version 1. Både ramverket och ett dokument rörande en strategi för interoperabilitet är att vänta under 2010.

"Men vad kommer det att stå i det nya EIF?" frågar ni. Ja, processen med att skriva det har inte varit lätt. Men jag är övertygad om att innehållet ger en pragmatisk och handfast uppsättning principer som kommer att hjälpa oss alla att komma vidare.

För mig är det en grundläggande princip att offentliga myndigheter som spenderar skattepengar skall välja den minst begränsande lösningen som uppfyller kraven för ett visst behov. Med en sådan regel i grunden skulle myndigheter skyddas från farorna med långsiktig inlåsning. Det skulle också säkerställa konkurrens mellan leverantörer för uppföljningskontrakt och för övriga tjänster. Att välja slutna lösningar skulle vara möjligt, men bara med en klar motivering, snarare än för att det var den "enkla" lösningen. Flera medlemsstater har redan sådana rekommendationer, varav några har inspirerats av den gamla EIF. Ett exempel är regeln "motivera eventuella avsteg" ("comply or explain") i Nederländerna. Som jag ser det så har kommissionen ett unikt tillfälle i och med införandet av EIF version 2 att förstärka sitt ledarskap i den här frågan.

Men vad gör vi när det inte finns någon standard? När det helt enkelt finns en produkt som alla måste använda på ett eller annat sätt, men det inte finns någon specifikation som beskriver den "de facto" standard som den implementerar?

För det femte, tillsammans med mina medarbetare i kollegiet kommer jag att allvarligt undersöka alla möjligheter till att säkerställa att väsentliga aktörer på marknaden inte bara kan välja att förhindra interoperabilitet med sin produkt. Utan tvekan kommer ni ihåg att jag har en viss erfarenhet med trilskande högteknologiföretag: jag var tvungen att kämpa hårt i flera år innan Microsoft började licensiera saknad information om interoperabilitet. Komplexa antitrustutredningar och påföljande rättsliga åtgärder är kanske inte det enda sättet att öka interoperabiliteten. Kommissionen borde inte behöva ta till en storskalig antitrusträttegång varenda gång som programvara har otillräcklig interoperabilitet. Skulle det inte vara skönt om alla sådana problem kunde lösas i ett svep?

Därför letar jag efter ett sätt att garantera att företag erbjuder licensiering av den information som krävs. Vi tänker väldigt noga på hur vi kan uppnå det målet. Ett sådant initiativ skulle förmodligen begränsas till vissa sorters IT-produkter. Och det skulle troligtvis innebära något slags prisbegränsning.

Medan vi i undersökningar i efterhand har alla slags fallspecifika bevis och ekonomiska analyser som vi kan basera våra beslut på, så tvingas vi titta på mer generella data och argument när vi bedömer hur preventiv lagstiftning skulle slå. Bara så att vi gör det klart: även om det fortfarande är tidigt i processen så är det helt klart möjligt att jag väljer att föreslå lagstiftning. Det skulle kunna ha en omvälvande effekt på den berörda industrin, så det är inte ett beslut som jag tar lätt på. Många av er jobbar för företag som skulle kunna tänkas vara bekymrade över en sådan åtgärd. Jag inbjuder er allihop till att ge mig era synpunkter.

Dessa är de fem övergripande åtgärderna som vi tittar på för att öka den nytta vi kan dra av interoperabilitet. Naturligtvis är interoperabilitet och standarder viktiga begrepp som genomsyrar i stort sett alla delar av den digitala agendan. Vi vill till exempel uppnå interoperabilitet över gränserna för IT inom hälsovården och för smarta energimätare. Fördelarna med dessa åtgärder kommer inte bara att bli ekonomiska, de kommer också att forma vår framtida livskvalitet på ett genomgripande sätt.

"Kan hon verkligen gå i land med allt det där?", undrar ni kanske. Jag undrar det också, ibland. Men när allt kommer omkring är det här en fråga om ledarskap. Vi kan inte ändra på allt detta på ett år, och det kommer att bli många som försöker stoppa förändringen. Men jag vill ändå se en förändring, och jag kommer att fortsätta komma tillbaka och tala med er om det ända tills vi har nått det målet.

Unless otherwise stated, the content of this page is licensed under Creative Commons Attribution-ShareAlike 3.0 License